一、问题提出

新《道路交通安全法》第一百零七条规定：对道路交通违法行为人予以警告、二百元以下罚款，交通警察可以当场作出行政处罚决定，并出具行政处罚决定书。而《行政处罚法》第三十三条对于行政处罚简易程序（又称当场处罚程序）规定的适用条件是：违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。即《行政处罚法》规定对行为人（公民个人）处以五十元以下罚款或者警告的行政处罚的，才可以当场作出行政处罚决定。可见，《道路交通安全法》已将当场处罚程序（对个人）的适用范围从五十元扩大到二百元。

同样，《道路交通安全法》第一百零八条规定：……对行人、乘车人和非机动车驾驶人的罚款，当事人无异议的，可以当场予以收缴罚款。而《行政处罚法》只规定在下列情况下才可以当场收缴罚款：一是当场作出行政处罚决定，并且是依法给予二十元以下罚款的或者不当场收缴事后难以执行的，执法人员可以当场收缴罚款。二是在边远、水上、交通不便地区，当事人向指定的银行缴纳罚款确有困难，经当事人提出，行政机关及其执法人员可以当场收缴罚款。可见，《道路交通安全法》已将当场收缴罚款适用范围扩大到只要“当事人无异议的”即可。

从上面分析可以看出，《道路交通安全法》已“擅自”将当场处罚程序和当场收缴罚款适用范围扩大，明显与《行政处罚法》的相关规定发生冲突。

二、原因分析

为什么会造成这个冲突呢？笔者认为有两种可能：一是在制订《道路交通安全法》时，立法机关考虑到道路交通安全的特殊性以及交通警察处理违法行为的紧迫性，因而特意扩大当场处罚程序和当场收缴罚款适用范围；二是在制订《道路交通安全法》时，立法机关没有考虑到《行政处罚法》中对于当场处罚程序和当场收缴罚款使用范围的一般规定。

但无论是哪种原因，上述冲突的存在，已给交通安全的行政执处罚工作带来了一个值得思考的问题。

三、依据《道路交通安全法》（对公民个人）作出的五十至二百元罚款的行政处罚决定及在当事人无异议的情况下当场收缴罚款的合法性分析。

假如，交通警察按照《道路交通安全法》作出下列两种行为：一对违法行为人（公民个人）当场作出五十至二百元罚款的行政处罚决定；二在“当事人无异议的”情况下当场收缴罚款（超过《行政处罚法》规定可以当场收缴的范围，下同）的行为。很显然上述两类行为明显违反《行政处罚法》关于当场处罚程序和当场收缴罚款的相关规定，依法属于违反法定程序。那如何看待上述两类行为的合法性呢？根据法学理论和《立法法》的相关规定，有两种观点：

（一）一种观点认为上述两类行为合法。理由是《道路交通安全法》和《行政处罚法》的法律效力相同，按照后法优于先法和特别法优于普通法的原则，交通警察对违法行为人当场作出五十至二百元罚款的行政处罚决定，并且在当事人无异议的情况下当场收缴罚款时，应该适用《道路交通安全法》第一百零七条和第一百零八条的规定。而不必按照《行政处罚法》的相关规定执行。

由于《道路交通安全法》和《行政处罚法》都属于全国人大常委会通过的法律，为同一机关制定的法律。按照《立法法》第八十三条规定同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。即法学理论上所说的后法优于先法和特别法优于普通法的原则。由于《道路交通安全法》是关于道路交通安全方面行政处罚的特别规定，而且又是《行政处罚法》之后颁布实施的，可以将《道路交通安全法》的有关行政处罚的规定视为特别规定或者新规定，而将《行政处罚法》的相关规定看作是一般规定或旧规定，依据上述原则，应该适用后法（或特别法）即《道路交通安全法》第一百零七条和第一百零八条的有关规定。从这个角度理解，上述两类行为使合法的。

但这样一来，就带出一个问题。由于《行政处罚法》是关于行政处罚的一般规定，从某种意义上来说，《行政处罚法》是关于行政处罚程序的“基本法”，如果其他法律可以在行政处罚程序上作出与“基本法”不相一致的规定，那么，不仅《行政处罚法》作为行政处罚程序“基本法”地位受到质疑，甚至《行政处罚法》中关于行政处罚程序的一般规定也将失去存在意义，该法也就将丧失存在的意义。

（二）一种观点认为上述两类行为不合法。理由是《道路交通安全法》第一百零七条和第一百零八条的规定本身不合法。按照不合法依据作出的行政处罚决定及当场收缴罚款的行为当然不具有合法性。

《行政处罚法》第二条规定：行政处罚的设定和实施，适用本法。第三条又规定：公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施；没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。可见，《行政处罚法》在行政处罚法的设定和实施方面具有“基本法”的地位，其它法律、法规或规章关于行政处罚的规定必须符合该法一般规定，即使要作出具体规定，也只能在《行政处罚法》的一般规定范围内再做具体化，如果超出《行政处罚法》规定范围，则该规定是不合法的。

可见，《道路交通安全法》第一百零七条和第一百零八条的规定已明显不符合《行政处罚法》关于当场处罚程序和当场收缴罚款的一般规定，而擅自将当场处罚程序（对个人）适用的范围从《行政处罚法》规定的五十元扩大到二百元，将当场收缴罚款适用范围从《行政处罚法》规定的两种情形扩大到只要“当事人无异议的”即可。如果承认《行政处罚法》关于行政处罚的“基本法”地位，就意味着《道路交通安全法》第一百零七条和第一百零八条的规定是不合法的，按照不合法依据作出的行政处罚决定及当场收缴罚款的行为当然不具有合法性。

但这样一来，也有一个问题，那就是新的《道路交通安全法》第一百零七条和第一百零八条的规定必须修改，否则，各地在适用该法时，出于对法律条款的不同理解，执法就会不统一，甚至可能会导致行政诉讼案件的发生。

四、对策与建议

从上面分析可以看出，无论是承认《道路交通安全法》第一百零七条和第一百零八条的规定合法，还是不合法，都将导致不良后果，考虑到《行政处罚法》的地位和法律的统一性，笔者建议及时修改《道路交通安全法》。同时提出两点建议：

1、请不要再“制造”新的法规冲突。同一立法机关而且是国家最高立法机关制定的法律尚且出现此类“问题”，如果是不同层级立法机关制定的法律、法规、规章之间，发生冲突那就更难避免了。而此类“问题”的存在，在一定程度上加大了行政执法的难度，甚至导致一些行政诉讼案件的产生。为此，笔者建议立法机关在制定法律、法规和规章时，应该尽可能地考虑法规的统一性，竭力避免法规之间的相互冲突，以维护法律的严肃性。（在通过法律、法规前，公布法律、法规草案，征求社会公众意见，应该说可以从一定程度上避免类似事件的产生）

2、对现有行政法规作一次全面清理。《行政处罚法》附则第六十四条明确规定：本法自１９９６年１０月１日起施行。本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在１９９７年１２月３１日前修订完毕。可见，关于行政处罚程序的冲突问题，立法机关在制定《行政处罚法》时已经考虑到。这一规定，目的也是为了消除这一现象，只是事与愿违，大量与《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法法》、《行政许可法》相冲突的法规、规章没有及时修改，仍在作为行政执法依据，尤其是城市管理领域，大量九十年代初制定的法规、规章规定的内容与上述法律的规定相冲突。这在一定程度上影响依法行政的推进，甚至引发行政诉讼案件。为此，笔者建议，结合当前开展的行政许可文件清理，对此类“法规冲突问题”作一次大规模清理，该修改的及时修改，该废止的及时废止，避免造成行政执法机关不必要的误解、误用。

作者单位：绍兴市城市管理行政执法局镜湖大队