行政处罚由群众公议

今年4月7日，安徽省合肥市出台了《合肥市行政处罚案件群众公议暂行办法》。该暂行办法规定行政处罚实施主体在作出行政处罚决定前，将案件卷宗材料及处罚的初步意见提交群众公议团，由群众公开评议，并形成公议意见，提交行政处罚实施主体，作为处理行政案件的重要依据。群众公议团成员的产生有三种方式：（一）从各级党代会代表、人大代表、政协委员中选聘；（二）由民主党派、社会团体、企事业单位组织推荐；（三）向社会公开招募。

该暂行办法还规定群众公议团成员应当独立对行政处罚案件进行公议，针对是否应当给予处罚、给予何种处罚以及处罚的幅度，形成具体的公议意见，并认真填写《合肥市行政处罚案件群众公议意见表》，交案件承办行政处罚实施主体办理。行政处罚实施主体应当根据群众公议意见，对案件及时作出处理决定。行政处罚实施主体的处理决定与群众公议意见不一致的，应于10个工作日内向群众公议团成员书面说明，同时将处罚决定报市政府法制办备案。

4月10日，行政处罚群众公议制度在合肥市开始运行，有效期为三年。

行政处罚权应依法行使

薛刚凌（中国政法大学博士生导师、教授）

群众公议作为一项新生制度，搭建起公共参与的平台，也将行政处罚置于阳光之下，接受公众的监督，可以有效规范行政处罚裁量权，提高处罚结果的可接受性，缓解行政机关的执法压力。但仔细思考，这项制度的合法性和正当性却让人产生疑虑：

一是群众公议的性质。群众公议行使的是国家的行政权力还是社会的监督权利？比较模糊。如果行使的是行政权，则存在行政机关权限和群众公议团权限的冲突。当行政机关认为群众公议意见违法时，究竟服从法律还是服从公议意见？服从法律而不顾公议意见容易导致社会不满，引发冲突；而服从公议意见置法律于不顾，则可能导致违法后果。假如行政机关根据公议意见作出决定但事后证明违法，又由谁来承担责任？如果行使的是社会监督权，则不应对行政机关产生直接的约束力。公议意见不具有国家意志力，不能作为行政机关实施处罚的重要依据，仅具有参考意义。

二是群众公议的质量保障。建立群众公议制度的目的是为了确保行政处罚的合法、规范、合理与公正，群众公议意见的质量十分重要。它对公议代表的素质有着较高的要求：不仅要有良好的判断和推理能力，还要具备一定的法律素养，了解有关的法律规定、裁量标准和惯例。公议的程序也至关重要。如果作为一种审议程序，回避制度、双方当事人的参与及辩论制度似乎都不可缺少。行政处罚应该是专业性、法律性很强的工作，这也是政府加强执法人员培训和完善法律程序的原因所在，但群众公议制度显然不是按照这样的假定来设计的。

三是群众公议的成本。群众公议是在行政处罚的程序中增加了一个群众审议的环节，如果普遍适用于行政处罚，无疑将大大增加行政处罚的成本，时间成本、程序运作成本、公议代表的报酬以及公议意见与行政机关认识不同时的处理难度，在一定程度上都会影响到行政处罚的效率和社会效益。

四是群众公议的法律依据。该暂行办法虽然在第一条就表明以行政处罚法为依据，但从实质内容看，它突破了行政处罚法的规定。群众公议制度的设立初衷是为了规范和监督行政处罚，但该制度对行政处罚法规定的处罚主体制度和处罚程序制度做了部分修正。实践中确实需要探索如何加强对行政处罚的监督，但不能影响行政处罚的正常运作，不能无视行政处罚的专业要求，更不能以突破法律为代价。即使要突破，也需要特别授权。

来源：法治政府网