【摘要】 行政强制从理论和实践都具有向第三人权益进行扩张的可能。基于保护规范理论，第三人对于行政强制具有容忍义务和相应的程序权利、救济权利。我国《行政强制法》对第三人条款规定较混乱，缺乏统一明确的立法思路。行政强制第三人与相对人的权益存在一致、冲突、独立三种类型。为保护第三人权益，行政强制在涉及第三人权益时应遵循比例原则，并引入程序参与、扩大审查义务、声明异议、参与分配等制度。

【全文】

一、一则悲剧引发的思考

2003年6月4日，四川省成都市民警将吸毒女李桂芳带回警局调查并送往强制戒毒，由于疏忽大意，未通知相关人员，致李桂芳的三岁幼女李思怡十几天无人照管，活活饿死。[1]《未成年人保护法》16条规定：父母因外出务工或者其他原因不能履行对未成年人监护职责的，应当委托有监护能力的其他成年人代为监护。本案中监护人不可能履行职责的情况下，哪个机构或组织应履行监护职责？对违法人员的未成年家属进行救助属于警察职责还是实施行政强制带来的伴随义务？在公权力机关控制监护人的人身自由之后，且不具备其他监护主体时，对三岁幼女的监护义务实际上就转移到公安机关身上。在本案当中第三人李思怡的被监护权与行政相对人李桂芳的监护权，属于民事法律关系的范畴，但公安机关的行政强制权介入后，使得监护关系客观上无法实现。

一个独立的行政行为从表面上看或许仅涉及到行政相对人, 但实际上其效力却有较大的辐射空间和影响领域。政府为保障行政任务的有效实现，使得行政行为的效力和作用范围都呈现出相对性的特点，其核心路径是通过行政程序的针对性，使得客观法律秩序具有封闭性。这种封闭性的程序特征制度性地割裂了实体法上的权利义务关系，使得本来错综复杂、相互联系的实体法上的权利义务关系经过行政程序的整合和处理后，转化为适合行政处理决定的形式。从技术上来看这种整合处理是可行、必要的，但却为第三人权益造成潜在的影响埋下伏笔。另外，政府为保证公共利益的实现，还会有意识地使得行政强制的效力扩展到第三人。“行政处分之规范内容，若系着眼于人的属性，相对人不存在即失效力；反之，若以物的属性为重点，则其规范之权利义务可随标的物之转移而继受。”[2]当行政法义务通过个别继受与概括继受进行转移时，为预防义务人通过物的转移而阻碍行政决定的执行，防止侵犯公共利益的事项发生，行政强制权扩展到义务继受人有助于弥补公共利益的损失，但这种扩张也具有较大的争议。行政强制介入到民事法律关系中，具有一定的形成功能，使得一个民事法律关系发生变化。尽管行政强制所针对的对象并非第三人，但由于第三人与行政相对人之间存在着某种连接关系，如监护权、可期待利益、竞争关系、相邻关系、债权债务关系等关联因素，第三人也会遭受到与直接受害人类似的权益损失或者会进而引发第三人权益受损。反之，若第三人权益与义务人权益存在着排斥或相左时，义务人权益受损则会间接增加第三人权益。

“裁量权衡时不仅要考虑公共利益和受益人的利益，也要结合考虑承受负担的第三人的利益。”[3]对第三人权益进行充分考量，能保证行政强制机关在行政强制实施过程中不会割裂相互之间存在着内在联系的法律关系，使得公民、法人以及其他组织的合法权益得到保障，同时也可避免纠纷，减少行政强制过程中的对抗。因此要解决的第一个问题就是行政强制与第三人权益保护的界限何在？行政强制机关对何种类型的第三人的何种权益具有保护的职责？第二个需要解决的问题是行政机关对第三人权益保护到什么程度，是否会造成矫枉过正的局面？第三个问题则是行政机关应通过何种方式、途径对第三人的权益进行保护？这都值得深思。在行政强制实施过程中，若第三人的范围过广，则会加重行政机关的成本，进而影响行政效率。若范围过窄，则可能会考虑不周，应得到法律保护的却被行政强制主体所忽略。因此，合理界定行政强制过程中第三人权益的广度与深度，是平衡义务人、第三人以及国家等多方权益的必要手段，也是行政强制立法以及解释、运用均无法回避的重要课题。

二、第三人权益保护的理论基础

(一)第三人权益与保护规范理论

第三人权益的边界，是社会发展给法学学科所出的一道难题。对第三人权益进行保护的理论基础是什么？按德国公法理论，就涉及到公法上的权利与反射利益的界限，而这两者之间的界限一直是公法上的困惑，针对这一界限也形成了“保护规范理论”。“保护规范理论所欲解决的核心问题，是因行政行为而间接受到影响的第三人(如邻人，竞争者)是否有公权利。由于行政活动具有显著的辐射效果，行政行为第三人的范围和数量难以计数，所以，哪些受到行政行为影响的人享有公权利，需要借助保护规范理论划定范围。”[4]主观公权利由德国学者首创，经过George Jellinek、 O Bühler和Otto Bachof等学者的诠释后，日趋成熟。主观公权利是通过公法的规定，赋予某一法律主体可通过法秩序来实现自身利益保护的法律力量。其必须有公法所承认的利益存在，可以借助法律规定来对自身权益进行保障。而“反射利益”是指“法规之反射效果，即法规之目的在保障公共利益而非个人私益，但因法规之规定对个人也产生一种有利之附随效果。”[5]按照反射利益的观点，由于行政法所保护的是公共利益，行政行为所指涉的对象是行政相对人，第三人权益无论是增加还是减损都并非行政行为所追寻的，故法律对此不予保护。

“保护规范理论”由于持有的解释方法不同，有新旧之分。“旧保护规范理论”以追寻立法原意为解释基础。如果公法规范对此作出明文规定，当公民、法人某种利益受到影响时，可通过救济途径予以保障，则该项利益属于主观公权利。“新保护规范理论”则以客观的法律解释为基础，这种解释须考虑到整体的法律规定、立法目的，而通过解释方法来弥补法律规定不足的缺陷。主观公权利与反射利益之间不是非此即彼的关系，中间还有过渡阶段即值得保护的利益。主观公权利基于保护个人利益而产生，但客观上也体现着公共利益。公共利益是由众多的个人利益集合而成，个人利益与公共利益也并非截然对立，在大多数情况下都是重合一致的。“在探讨法规范是否具有保护规范性质时，应参酌行政机关存在之目的，以客观意旨解释法规范是否具有保护规范之性质，故新保护规范说比较符合现代民主法治国家之精神。”[6]

无论是保护规范理论还是反射利益论，都是解决在行政诉讼过程中利害关系人是否具备原告资格的技术概念。过宽会超出司法的承受能力，浪费司法资源，且会阻碍行政管理的连续性；过窄则起不到保护利害关系人的功效。通常认为主观公权利必须具备以下要件：(1)须有使公行政负有做成特定行为义务之法规范。(2)该规范须在于达成个别人民之利益。(3)该规范须授予当事人其利益之法律力量。[7]在保护规范理论下，判断某法规须在于达成个别人民之利益的法源包括：(1)法规赋予人民权利之规定；(2)宪法基本权的规定；(3)无瑕疵裁量请求权；(4)行政自我约束原则；(5)衍生分享请求权。[8]在具体实践中对权益保护往往取决于法律保护的立法目的和规定。但是当法律对此并未作出规定，或规定不明确时，如何认定？判断法律有无保护私人利益的意图，主要是通过法律解释，根据一般法律的解释方法或原则来寻求答案。

(二)第三人权益保护的理论可能

行政强制第三人是否享有公权利，取决于《行政强制法》等对第三人保护的目的和冲突利益之间的权衡。《行政强制法》1条规定行政强制的立法目的：“为了规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。”“保护公民、法人和其他组织的合法权益”本身就包含了对第三人权益的保护。《行政强制法》8条规定公民、法人或者其他组织有权依法申请行政复议或行政诉讼、要求赔偿，更是进一步明确第三人权益属于法律规定的所予以保护的对象。

由于1989年《行政诉讼法》将司法保护的合法权益在“受案范围”中只限定为“人身权、财产权”，受其影响，长期以来对于相对人权益的研究一直局限于相对人实体权益而忽略了程序权益，注重相对人私法上的权益而忽略了公法上的权益，注重相对人的权益而忽略了利害关系人的权益。但随着行政法理论和司法实践的发展，行政法对于权益的保护呈现出逐步扩大的发展趋势，从重视实体权利义务发展到重视程序权利义务，从重视相对人合法权益逐步扩大到利害关系人的权益亦受同等保护。行政法所强调的行政主体与行政相对人之间的“两面关系”也逐步扩展到包括第三人在内的“三面关系”，甚至“多面关系”。《行政诉讼法》与司法政策给予行政诉讼第三人以特定的内涵，即同提起诉讼的行政行为有利害关系的其他公民、法人或其他组织，行政机关对第三人的权益应当承担一种法律上的保护义务，而不得随意侵占。

行政强制是按照公法的要求来实现公法上的权利义务, 而公法上的权利义务是建立在私法权利义务的基础之上的。行政强制的实施不能无视现实生活中变化多端的权利义务而独立存在。“国家权力作用范围不断地向私权利进行扩张，导致两者之间的界限出现模糊，私权利不再是一种与公权力对立的个人自由，而是一种有赖于甚至依附于公权力的衍生品。”[9]权利是私法的核心概念，行政强制的设定与实施应当与民法的规定相协调，但与民法规定又有所不同。行政强制对第三人权益的影响具有间接性的特点，毕竟这不是行政强制主体主观上所追求的效果，或者说是“纯属意外”，故在因果关系的认定上，也呈现出复杂化的态势。第三人权益存在以下理论上的可能性：

1容忍义务。第三人对于行政强制机关依法作出的强制行为具有法律上的容忍或不作为的义务。容忍义务的理论基础来自于行政行为的公定力，由于行政行为的公定力是一种推定的对世的效力，第三人同样受行政行为公定力的约束。此义务并不意味着第三人不能主张自己的权益，但应当通过法定程序和法定救济途径来请求保护。

2程序上让政府、法院考虑第三人利益的权利。行政强制机关在程序设置上必须把潜在的第三人权益考虑进去，不能因行政行为违法或不当而导致第三人权益受损。《行政强制法》23条第1款规定“不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。”生活必需品涉及公民的生存权，有些生活必需品既是行政强制相对人所必需的，同时也是相对人所扶养家属所必需的，存在着不可分割性。

3实体上具有让法律所保护的权利和利益。是否属于公法所保护的权益或者事实上的权益，是判断存在利害关系的重要方面。按照权利的属性来看，行政强制会对第三人的财产权、人身权产生影响。但这种影响不能简单地予以泛化、简单化、抽象化，而应是法定的、具体的，必须立足于实体法的规定。这要看行政强制对第三人产生影响所涉及的权益在实体法上有无明确的规定。行政机关基于相对人与第三人之间的民事法律关系，而与第三人之间产生了一种法律关系。《侵权责任法》2条规定，民事权益包括生命权、健康权、姓名权、名誉权、荣誉权、肖像权、隐私权、婚姻自主权、监护权、所有权、用益物权、担保物权、著作权、专利权、商标专用权、发现权、股权、继承权等人身、财产权益。除此之外，依照《行政诉讼法》以及相应的司法政策文件，涉及第三人的民事权益还包括：相邻权、公平竞争权等。

4.第三人权益值得行政法保护。“值得”意味着价值判断，是否值得保护应当考虑到法律价值冲突与弹性需要之间的矛盾。无论行政相对人还是第三人所涉及的多面法律关系，各方法律关系主体的法律地位应当是相等的，没有任何权益主体具有当然的优势地位。第三人应当享有和相对人同样的权利义务，受同样的尊重和保护。从公平原则出发，第三人的权益应当受到法律的保护。但需要注意的是民事上的利害关系不等于行政法上的利害关系。来自民法上“法律上的利害关系”概念，当被移植到行政法中，其外延势必受到行政法的限制和约束，该概念只能在行政法律关系中进行使用。

三、《行政强制法》的第三人条款及其类型

(一)《行政强制法》的第三人条款

行政第三人概念的提出，是与行政相对人、义务人相伴随而来，又被称为间接相对人。第三人作为事实上的具有关联性的利益主体，属于法律不确定概念，影响着行政法律关系中的利益分配格局，在一定程度上也影响着行政程序的正当性。第三人的内涵应当是第三人制度设计与操作的核心和关键。在德国，行政强制第三方关系人是指除执行权利人、执行义务人之外的以其他方式与执行措施有关并且可能影响执行措施合法性的人。[10]在该概念中有两个核心要素，缺一不可。(1)与执行措施有关，这是一个事实判断；(2)可能影响执行措施合法性，这是一个价值判断。行政机关在行使职权时应当对第三人权益有足够的注意义务，但却没有考虑或不当地忽略，都会影响到最终行政行为的合法性判断。

《行政强制法》中涉及“第三人”条款，根据是否有明确规定可以分为两种方式：

第一种方式，明确规定的“第三人”在《行政强制法》中只有3处，即26、39、50条。第26条规定行政机关可以委托第三人对查封的场所、设施或财物进行保管，第三人不得损毁或者擅自转移、处置。由于行政机关的主要职责是行政管理和行政执法，委托第三人进行保管既可以减轻行政机关的工作负担，也可以使得被查封、扣押的场所、设施或者财物得到更专业的保管，这也是“政事分开”原则在行政强制领域的贯彻实施，此处的第三人与行政机关是一种委托保管的合同关系。《行政强制法》39条规定第三人对执行标的主张权利确有理由时可中止执行，考虑到执行标的属于有争议的标的，需要确定权属后才能执行。此处的第三人是指被执行人之外的，可能与执行标的有法律上利害关系的人。第三人所主张的权利包括所有权、抵押权、质权、承租权等各种合法权益。这种情形旨在保护第三人合法权益，客观上也保证了行政强制执行合法性的监督。第50条则是在代履行过程中可以委托没有利害关系人代为履行。第三人基于行政机关的委托参与到行政强制活动中，委托主体与实施主体是分开的，符合公私合作的发展趋势，当事人与第三人之间不发生直接法律关系，第三人的行为属于受委托从事代履行活动的行为，第三人具有独立的法律地位。另外第30、47条所规定的金融机构履行协助义务，实施冻结、划拨存款汇款行为，也属于有明确规定的第三人。第40条所规定的公民死亡之后的义务承受人、法人或其他组织终止后的义务承受人也都属于第三人范畴。只是没有冠以“第三人”而已。

第二种方式，有些条款尽管没有明确“第三人”的用语，但众多条款的字里行间无不包含着对第三人权益存在潜在的影响。如《行政强制法》23条规定“查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。”查封扣押的标准是与违法行为有关系，而场所、设施或财物与第三人的合法权益有关，同样也应当在考虑范围之内。第27条规定“行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实。”这同样也应当包括查清查封、扣押的财产与第三人的合法权益是否有关联。行政机关在对财产进行查封扣押冻结时，有无义务去辨别相对人对这些财物有无正当的权益主张呢？尽管会增加行政成本，但却减少了不必要的潜在纠纷。当然这些条款中的第三人只有在具体个案中才会显现出来。

通过上述分析可见，立法者在《行政强制法》中第三人条款的表述比较随意、混乱，无论是明确的第三人还是潜在的第三人散落在不同条款中，并无较为清晰明确的类型化思路。或许这和行政强制立法主要是解决现实生活中行政强制“乱、滥、软”的立法思路有关，核心是要解决行政强制的“设定”这个当务之急的问题。对第三人的识别无论是从制度设计还是理论研究都处于一种探索阶段，尚不具备直接转化为法律规定的成熟条件，只能把该问题的解决，寄予纠纷出现之后，由《行政复议法》、《行政诉讼法》加以调整。

(二)行政强制第三人的类型

根据一定标准，对某一事物进行某种形式上的周延划分，这是人类认识自然、认识社会的重要手段。“将大量彼此不同，而且本身极度复杂的生活事件，以明了的方式予以归类，用清晰易辨的要素加以描述，并赋予其中法律意义上‘相同’者同样的法律效果，此正是法律的任务所在。”[11]类型化研究已成为法学研究的重要方法。肖泽晟教授按照第三人进入行政强制程序的方式，分为被动第三人和受邀请第三人。前者指在特定情况下被行政强制机关依法单方面确定应承担某种行政法义务的第三人，后者是指受行政强制机关邀请或委托参加行政强制任务执行的第三人。[12]现有研究成果主要集中在与行政相对人无利害关系的第三人，特别是代履行制度中的第三人，以及履行协助义务的金融机构。造成这一现状的直接原因，就是《行政强制法》中第三人条款规定得过于宽泛，且缺乏类型化所致。

笔者认为由于第三人的界定是以行政相对人为基础的，故第三人的类型也以第三人与相对人之间的关系作为界分标准较为妥当。“某人是否属于第三人，必须根据公平性的权衡来考虑。”[13]就具体类型上看，第三人与相对人的权益存在一致、冲突、独立三种类型。

1第三人与相对人权益一致。第三人与行政强制相对人之间存在某种民事法律关系如物权关系、债权债务关系或亲属关系时，行政强制机关对相对人做出行政强制，会导致民事法律关系在事实上失去意义或者无法存续，导致第三人权益受损。在公安机关对吸毒女李桂芳强制戒毒中，其女李思怡与其母权益存在着一致性，对李桂芳强制戒毒必然会影响李思怡被监护权的实现。在“姚建诉无锡市城市管理行政执法局行政强制措施案”[14]中，姚建作为出租方与某项目负责人诸葛叔平签订挖机租赁协议。在项目施工过程中，挖机碾压导致部分绿化受损，城管执法局出具了《证据先行登记保存通知书》，姚建作为原告向法院起诉，姚建作为行政强制标的的所有权人毫无疑问具有法律上的利害关系。

2第三人与相对人权益冲突。行政行为往往具有复效性或双重效果，对行政相对人的行政强制行为，可能对于第三人而言就是一种具有受益效果的行为。现实生活中较为常见的如邻居(建筑、工厂、道路和一般的环境相邻人)、竞争者(如职业、服务、采购、补贴等)等都会涉及这种情形。1997年8月29日，最高人民法院行政审判庭作出《关于对辽宁省高级人民法院<关于大连日隆公司是否具备原告主体资格及相关问题的请示报告>的答复》([1997]行他字第27号)，锦州市工商部门于1995年11月30日针对锦州广厦百货大楼国大珠宝行做出停止营业、封存资产的决定，实际封存的资产系大连日隆工贸实业发展公司经营管理的财产。大连日隆工贸实业发展公司不服工商机关的封存行为向人民法院提起诉讼，符合《行政诉讼法》的有关规定，人民法院应当受理。[15]在翟进荣诉北京海淀区城市管理监察大队不履行法定职责案[16]中，翟的邻居刘某无任何规划审批手续修建一房屋，影响其通风排水。城管大队已作出限期拆除决定后，刘某未拆除且城管大队也未实行强制拆除，翟进荣对于强制拆除违章建筑与邻居有着截然对立的矛盾。

3第三人权益具有独立性。在行政强制中，第三人的权益与相对人的权益之间不存在利害关系，具有相对独立性。第三人之所以参与到行政强制程序过程中，是基于行政机关委托或者基于协助义务。《行政强制法》26条履行保管义务的第三人、第30条所规定的金融机构以及第50条所规定代履行中的第三人，都属于此种类型。由于第三人与相对人不存在利害关系，因第三人原因造成损失的，相对人不能直接向第三人要求赔付。由行政机关先行向当事人赔付后，再向第三人进行追偿。第三人参与到代履行过程中，从其自身看，受托人一般都具有从事某项工作的资质和技能，有必要的机械设备或熟悉有关行政强制执行的法律、法规、规章和业务，或有条件组织进行相关的技术检查和技术鉴定等。

四、第三人权益保护的路径

(一)比例原则与第三人权益保护

行政强制对第三人的影响，属于国家与人民间的关系，应遵循法律保留原则，合乎比例原则。比例原则在不同的法领域及不同的干预类型，能够与各领域、各种干预类型的固有特性相结合，甚而发展成为既合乎正当性要求又能明确操作的法律运作规则。但比例原则过于空洞宽泛，若以抽象的比例原则作为审查行政强制的审查基准，会淘空《行政强制法》本身所固有的、具体的原则原理与规范内涵，甚至使法律所追求的明确性付之流水。

人们所秉承的世界观和价值观的差异，对何种价值在产生价值冲突时处于优先地位，也有不同看法。不能笼统地讲何种价值处于优先地位，只能结合权利所承受的义务及其程度，以及在个案中的具体情况加以衡量。德国《行政执行法》第9条第2项规定：“有关强制手段须具备适当的目的性。采取强制手段时应尽量避免利害关系人和公众遭受损害。”对第三人权益保护要符合比例原则，要进行适当的利益衡量。行政强制在做出时应考虑多方面的利益：(1)行政强制所欲实现的公共利益。(2)行政强制使得行政相对人合乎比例地履行行政义务。(3)具有利害关系的第三人的权益得到保护。在不同的利益冲突中，行政机关应当具有平衡矛盾和分配利益的功能。只有行政机关不偏袒任何利益一方，使得相互冲突的利益能够达成共识，才能实现利益平衡的目的。

在行政强制中对第三人的权益保护，也不能从一个极端走向另一个极端，也不能为保护第三人权益而损害相对人或公共利益。在“姜国祥等诉如皋市公安局扣押财产和行政侵权赔偿案”[17]中，姜国祥、陈继银与美国太平洋华海有限公司发生劳务纠纷，该公司没有按照劳务合同去处理劳务纠纷，而是以“姜国祥等人敲诈外商钱财”为由向公安机关控告，迫使原告就范。如皋市公安局偏听一方指控，采取刑事侦查手段对姜国祥等人留置盘问、扣押护照和财产，却又不是及时、准确地查明案情，而是急于返还美国太平洋华海有限公司。华海公司既非财、物的原主，也没有证据证明是被害人。公安局将所扣美元交给第三人，其目的十分清楚，公安机关实施刑事侦查是假，以刑事侦查为名，行保护一方利益是实。同样在“殷美起诉宁海县公安局以刑事侦查为名限制人身自由请求行政赔偿案”中，[18]宁海县公安局在缺少诈骗嫌疑的基本证据的前提下，明知殷美与第三人的争议属经济纠纷，还对殷美采取刑事拘留及监视居住等刑事强制措施，且长时间不侦查结案，其实质是通过以限制殷美的人身自由，规避法律而插手经济纠纷，达到帮助第三人逼款索债的目的，属于超越职权和滥用职权的行政行为。这些案例都说明行政机关做出涉及第三人权益的行政强制行为时，理应受到一定的实体和程序上的约束。

(二)保护第三人权益的制度构建

1程序参与。在实施行政强制中，应保障第三人程序参与权，目的在于实现对第三人实体权益的保护。保障第三人的程序参与权，属于正当程序在行政强制中的必然要求。任何人包括第三人在行政强制程序进行时具有相关利益，则其应参与到行政强制程序中，藉以保证其权益，使得权益在多面法律关系中，基于实体法的规定，通过行政程序获得功能上的平衡。行政处理决定生效后，应赋予第三人对抗损害其权益且非自身情形未参与程序中的生效处理决定的权利，这是保护第三人权益的法定基础。第三人的有效参与会提升行政决定的正当性。对于行政强制机关而言，意味其有义务通知第三人参与行政强制程序，这是行政强制机关应履行的最基本的法定义务。德国《行政程序法》第13条规定，行政机关可依职权或应请求，通知因行政程序结果而损害利益的人作为参与人；程序结果对第三人有影响的，应其请求亦通知其为参与人；行政机关知道该等人的应在行政程序开始时即对其作出通知。《行政强制法》8条所规定“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权。”应对此做扩大理解，第三人也应有陈述权、申辩权。

程序参与权也同样对第三人构成一定约束，第三人参与行政强制程序过程中，负有如实陈述的协助义务、对涉及自身权益的执行标的负有证明义务。第三人所提意见对行政强制机关仅具有参考作用，并不能对行政强制机关产生实质意义上的拘束力。行政强制所涉及的标的是否影响到第三人的合法权益，这属于行政强制机关的初次判断权。行政强制机关如果不能正确判断，则会导致第三人无法正常参加到行政强制程序中，有可能会影响到第三人合法权益，也必然会影响到行政处理决定的合法性。在行政强制实施过程中，有行政强制权的行政机关有义务保证其依法作出的处理决定是合法有效的，而法院在接到强制执行的申请书后，也有义务对该处理决定是否涉及第三人权益进行审查。

2扩大强制主体审查义务。行政强制的实体正当性，表现在强制对象应当局限于义务人本人的人身及其财产。行政强制机关有责任保证作为行政强制的对象是属于应当强制的义务人的人身及其财产。这就必然要求行政强制机关有义务调查强制的客体的真实性问题，这是行政强制机关的职责所在。因此应当加大行政强制机关在做出行政强制决定时的审查力度和广度，及时公开信息，使得第三人获得足够的信息。审查义务的加大能够避免行政强制机关恣意侵犯第三人合法权益，保障行政处理决定的理性和合法性。而且从成本效益角度看，与第三人相比，行政机关更容易采取相应措施来避免这种风险。

3声明异议。声明异议意味着第三人享有排除公权力不法侵害的防御性的公法请求权。在执行程序终结前，许多国家及地区的立法极为重视保护第三人利益，普遍赋予第三人声明异议或异议之诉的权利。“强制执行，应以债务人之财产为标的。惟强制执行重在迅速，执行法院就执行标的物是否为债务人所有，仅依外观上事实认定，与实际未必符合。执行法院认定此种执行标的物属于债务人之责任财产而对之执行，并使第三人实体上之权利蒙受损害，许第三人本其实体法上权利所生之异议权，提起异议之诉，以谋救济。”[19]我国《民事诉讼法》225、227条对当事人、利害关系人、案外人声明异议制度有较为明确的规定。《行政强制法》仅在39条规定中止执行的条款中明确，第三人对执行标的主张权利，确有理由的，中止执行。无论是主体还是客体、范围都规定得不是很明确，不利于操作和执行。第三人针对行政强制程序或实体上的不当，即就标的物有足以排斥行政强制的权利，既能够保障行政强制对象的适格，又能确保强制程序的实体正当性，进而使第三人合法权益不受侵犯。其判断标准包括两点：从客观上看第三人的合法权益受到行政强制行为的影响。且该合法权益是行政强制机关在做出行政强制行为时就应充分考虑的。

从制度设计上来看，声明异议至少应当包括以下内容：(1)主体。声明异议的主体既包括行政强制的义务人，也包括利害关系人。义务人或利害关系人通常应在行政强制程序启动后，到行政强制程序终结前提起。(2)事由。声明异议所针对的事项既可以针对行政强制的基础性决定，也可以针对具体的行政强制方式等程序事由。台湾地区“行政执行法”第9条第1项规定：义务人或利害关系人对执行命令、执行方法、应遵守之程序或其他侵害利益之情事，得于执行程序终结前，向执行机关声明异议。第三人主张权利的内容主要是指物权或债权。在此情况下执行标的是有争议的标的，需要确定权属后才能执行。若第三人确有理由的，应中止执行。(3)法律效果。为保障行政效率以及公共利益的实现，且与《行政诉讼法》、《行政复议法》立法精神保持一致，行政强制不因声明异议而停止执行。但行政强制机关认为有必要停止且不影响公共利益的实现，可依职权或依申请停止执行。

4参与分配。行政强制机关在对涉及金钱给付义务时，如果有多个债权人时，往往会涉及参与分配。在实现债权时，义务人的财产对行政机关和债权人都具有担保性质，那么国家的债权是否具有优先性，在公法金钱给付义务中采用平等主义还是优先主义？目前我国参与分配制度采取“优先债权分配原则”，债权有担保物权和其他法定优先权的，优先于一般债权人而清偿。我国《税收征收管理法》45条规定：税务机关征收税款，税收优先于无担保债权，法律另有规定的除外；纳税人欠缴的税款发生在纳税人以其财产设定抵押、质押或者纳税人的财产被留置之前的，税收应当先于抵押权、质权、留置权执行。纳税人欠缴税款，同时又被行政机关决定处以罚款、没收违法所得的，税收优先于罚款、没收违法所得。由于税收属于国家依法对义务人所享有的公法上的金钱给付义务请求权，具有公共利益性，从立法政策角度使得税收优先于私法上的债权而获得清偿，具有一定的正当性。那么罚款、没收违法所得作为公法之债与一般债权相比是否享有优先权呢？笔者认为债权之间没有质的差异，公法之债应与无担保债权同等参与分配。

五、结语

任何一种法律制度的建构都体现了特定时空下的权利义务分配格局，通过立法加强对第三人权益的保护是自由与秩序的价值体现。在处理行政强制与第三人权益间的关系时，应持何立场，当下具有极强的制度效应。社会关系呈现多元化、网络化、层次性和连带性，使得行政强制出现一种多维度结构。对于行政强制正当性的理解已不再拘泥于对法律规定的简单理解，而是从相互勾连、互相交织的利益纠葛中找到一个能被广为接受的平衡所在。

(责任编辑：林鸿潮)

【注释】 李大勇，西北政法大学行政法学院副教授。

?基金项目：国家社科基金青年项目“行政诉讼司法政策研究”(12CFX024)；陕西省教育厅2015专项科研计划项目“城市管理引入第三方参与研究”(15JK1772)。

[1]冯玥：《成都幼女李思怡被饿死案沉思：没有人幸免于罪》，载2004年8月19日《中国青年报》第5版。

[2]陈樱琴：《行政上强制执行与即时强制》，载台湾行政法学会主编：《行政法争议问题研究》(下)，五南图书出版公司2000年版，第814页。

[3][德]哈特穆特毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第308页。

[4]鲁鹏宇、宋国：《论行政法权利的确认与功能——以德国公权理论为核心的考察》，载《行政法学研究》2010年第3期。

[5]吴庚：《行政法之理论与实用》，中国人民大学出版社2005年版，第104页。

[6]李惠宗：《主观公权利、法律上利益与反射利益之区分》，载台湾行政法学会主编：《行政法争议问题研究》(上)，五南图书出版公司2000年版，第148页。

[7]参见陈敏：《行政法总论》，新学林出版股份有限公司2004年版，第260-262页。

[8]参见李惠宗：《行政法要义》，元照出版公司2007年版，第59-62页。

[9]高家伟：《公正高效权威视野下的行政司法制度研究》，中国人民公安大学出版社2013年版，第248页。

[10][德]汉斯J沃尔夫、奥托巴霍夫、罗尔夫施托贝尔：《行政法》(第2卷)，高家伟译，商务印书馆2002年版，第298页。

[11][德]卡尔拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第319页。

[12]肖泽晟：《我国行政强制立法第三人条款之检讨》，载《华东政法大学学报》2010年第6期。

[13]薛军：《第三人欺诈与第三人胁迫》，载《法学研究》2011年第1期。

[14]江苏省无锡市滨湖区人民法院[2011]锡滨行初字第0011号行政判决书。

[15] 在最高人民法院对此案做终审判决时，重申了这一观点。“锦州市工商行政管理局与大连日隆工贸实业发展公司、锦州市广厦百货大楼责令停止营业、封存资产案”中“8号文件是工商机关在行政管理活动中作出的具体行政行为，依该文件封存的财产实际上系日隆公司经营管理的财产，日隆公司对该具体行政行为不服向法院提起诉讼，符合行政诉讼法的规定。”参见最高人民法院[1998]行终字第6号行政判决书。

[16]北京市海淀区人民法院[2008]海行初字第136号行政判决书，北京市第一中级人民法院[2008]一中行终字第1706号行政判决书。

[17]南通市中级人民法院行政庭：《姜国祥、陈继银诉如皋市公安局扣押财产和行政侵权赔偿案》，载《行政法学研究》1999年第3期。

[18]祝铭山主编：《行政赔偿诉讼》，中国法制出版社2005年版，第109-110页。

[19]杨与龄：《强制执行法论》，中国政法大学出版社2002年版，第200页。　

【期刊名称】《行政法学研究》【期刊年份】 2018年 【期号】 2