《行政复议法》的颁布实施，标志着我国行政复议制度进入了一个新的发展时期。回顾《行政复议法》颁布十余年来行政复议制度走过的历史进程，行政复议工作成绩突出，主要表现在：

一、行政复议已成为解决行政争议的重要渠道。为化解社会矛盾、推进政府依法行政、维护社会和谐稳定，做出了重要贡献。

二、行政复议制度得到了进一步完善。行政复议制度建立较早，《行政复议法》颁布实施，其后国务院又颁布了《行政复议实施条例》完善了行政复议制度，提高了复议制度在我国法律体系中的地位和作用。此后，地方性法规和规章又对行政复议制度的各个方面进行了充实和完善，从而保证行政复议工作的深入开展。

三、行政复议系统在全国范围内普遍建立。从中央到地方的各级各类行政复议机关不断充实复议机构和人员，从而为进一步加强行政复议工作提供了组织保障和人力资源的储备。

四、对行政复议功能的认识更趋于一致。十年前制定《行政复议法》时，大家对行政复议功能的认识还存在很大分歧。一种意见认为行政复议是一种监督制度；另一种意见认为行政复议是一种救济制度；还有一种意见认为，行政复议是解决行政争议的制度。经过十余年的理论研究和实践探索，应该说，现在的认识已经逐渐趋向一致。行政复议的功能应该是多元的，它既是一种监督制度，又是一种救济制度，还是一种解决行政争议的制度。从行政复议申请人、被申请人和行政复议机关构成的三方关系看，行政复议更多是一种解决行政争议的制度。

这些都说明，《行政复议法》实施十余年，已经为行政复制度更广泛、深入地适应新形势需要，获得新的发展，奠定了基础。但是，从行政复议目前情况看，相对于行政复议制度内在的功能和作用，相对于当前社会普遍存在的行政争议的数量，行政复议的优势和潜力，还远远没有发挥出来，申请行政复议的数量还不如提起诉讼的人多，更无法和信访的人数相比。在正常情况下，一个国家解决行政争议的体系中，行政复议应该是公民首选的最主要途径，受案数量应该数倍于行政诉讼。

应该说，社会矛盾的增多，是世界各国在经济社会得到较快较大发展的同时，政府对社会和经济事务的干预大为增加以后所产生的共同现象。社会矛盾的增多以及矛盾的专业、技术性增强，使传统包揽处理全部矛盾纠纷的法院面临巨大的压力，在这种情况下，由行使公权力的行政机关同时担负起解决因其自身行为所产生的争议，进而将一些与社会政策相关的民事纠纷也一并解决，使社会得到稳定，就成为必然的发展趋势。其典型如英国，英国在19世纪时开始设立行政裁判所，在通过某一法案时，考虑可能产生的纠纷而特设一与行政组织相联系的行政裁判所。二次世界大战后，社会立法大量增加，由此产生的裁判所也迅速增多，这对实行三权分立，强调一切矛盾纠纷都应由法院解决的英国来说，是一个很大的冲击，从而引发议会组成调查组进行调查。其结果就是1958年产生的《行政裁判与调查法》，该法肯定了行政裁判所存在的必要性，同时按英国法治理念的自然公正原则加以完善。美国的行政法官制度与英国的制度有异曲同工之处，但它至今仍然在行政系统以内。

实践的发展证明，与行政诉讼制度相比，由行政机关解决因自己作出的行为而引发的争议，具有下列优点：一是范围广，无论是外部行为还是内部行为，无论是制定规范的行为还是具体行为，无论是裁量行为还是羁束行为，除特殊情况外，都在可监督可救济之列，特别是能适应现代社会立法发展的需要；二是专业技术上的优势，行政机关本身拥有各行各业的专家，能处理和应付与各方面专业技术问题有关联的矛盾纠纷；三是程序相对简便快速，能较快解决纠纷，安定社会；四是廉价，由于行政复议是行政机关自我纠错，因而一般都不收费；五是有利于树立政府的公信形象。有此种种优点，因而行政复议在各国都已成为解决争议以及与行政机关有关的民事纠纷的主渠道，英国美国的行政争议，百分之九十几都由裁判所和行政法官解决。大陆法系对行政争议的解决，大多采用行政法院体制，虽仍保留行政复议制度，但绝大部分纠纷由行政法院解决。亚洲的日本有行政不服审查法，但案件不多。韩国和我国台湾地区都采用行政复议，但都建立了复议委员会制度。韩国近年来复议案件与行政诉讼案为7：1，复议占88%，台湾为75%。

但从另一方面看，虽然行政复议较之行政诉讼有很多特点和优点，但这一解决争议的制度具有先天性的缺陷。因为任何解决纠纷的制度，其核心要求都是公正，由于复议是行政机自己解决因自身行为产生的争议，这就必然有官官相护或干预过多之嫌。事实也常是如此，由此影响行政复议的展开。在发生争议时，人们宁愿选择诉讼而不是复议。因此，要使我国行政复议成为公民首选的救济途径，除了各级领导要认识到在法制框架内化解社会矛盾的重要性，能更加重视行政复议工作；广大民众要学会运用行政复议制度来保护自己的权利；从事复议工作的同志要切实履行自己的法定职责等等。我个人认为，最重要的一方面，应该是要进一步完善行政复议的制度建设：

第一，切实落实《行政复议法》规定的应该遵循的“公正”原则。任何解决争议的制度，其核心要求都是公正。这对于设置在行政系统内的行政复议制度来说，尤其重要。行政复议制度能否成为解决行政争议的主渠道，其关键也在这里。为此，必须保证复议机构和人员的中立地位，保证在办案中不偏私、不岐视，排除不相干因素的影响。为了保证行政复议的公正性，我国正在一些地方试行的行政复议委员会制，有望是落实公正原则的有效制度，需要在总结经验的基础上，加以完善和确立。

第二，扩大行政复议的受案范围。作为带有监督性质的制度，复议的受案范围应远比行政诉讼宽泛。除法律另有规定外，凡行政机关影响公民权利的行为应该都纳入复议的范围。

第三，在程序方面，要坚持以听证方式公开审理为原则。除国家机密、商业秘密、个人隐私外，凡当事人要求，或复议机关认为应公开审理的，都应以听证方式公开审理。为提高效率，可设简易程序。

第四，严格行政复议工作人员的资格管理。为了提高行政复议的质量，对行政复议工作人员应该实行资格管理制度，建议复议工作人员应通过司法考试，以确保行政复议人员的法律素质。

第五，理顺行政复议与行政诉讼的关系。包括受案范围、被告问题等等。

《行政复议法》颁布实施十余年来，我国的行政复议工作取得了巨大成绩，但随着经济、社会的发展，社会矛盾急剧增加，我国行政复议制度远不能满足时代的要求，迫切需要改革和完善。归结为一句话，就是要修改《行政复议法》，完善行政复议制度，坚决贯彻公正、公平、参与和效率原则，在人民群众中树立行政复议的公信力，使之逐步成为解决行政争议的主渠道。应该说，修改《行政复议法》的时机和条件已经成熟。呼吁有关部门，能把《行政复议法》的修改提上议事日程，这是保护公民合法权益的需要，也是化解社会矛盾、维护社会安定团结、构建和谐社会的需要。

（ 作者系中国政法大学终身教授、中国法学会行政法学研究会会长）

来源：行政管理改革