【内容提要】：基层法律服务所是在县（区）一级司法行政部门领导下，应聘担任基层法律顾问，为基层群众代理参加民事、经济、行政诉讼活动，解答法律咨询，代写法律事务文书等的基层法律服务组织。经过二十余年的发展，基层法律服务所已成为我国法律服务领域仅次于律师的规模最大的一支法律服务队伍[1]。随着时间的推移，这一服务主体逐渐暴露出很多问题，如人员素质普遍不高，执业没有法律依据，与律师队伍界限不清，机构混乱，业务上与律师形成交叉和矛盾等。近年来关于基层法律服务所改革的呼声很高，各种讨论也很多，司法部正积极制定政策，逐步限制和取消城市街道法律服务所，并拟将基层法律服务所转化为我国未来法律援助体系的一部分[2]。本文主要从基层法律服务所改革转型的方向作一些研究，并就设立专门的“基层律师事务所”做一些可行性论证。

一、基层法律服务所起源与发展

我国基层法律服务所最早于1980年底出现在广东、福建、辽宁等地，主要是面向广大农民群众，开展调整生产经营性纠纷，代书、解答法律咨询等简单的法律服务工作。1984年8月，司法部召开全国司法行政工作会议，印发了辽宁海城的经验材料，充分肯定了这一新生事物[3]。同年11月，司法部在广东省召开现场会，介绍了他们建立乡镇法律服务机构的经验，要求各地在试点的基础上加以推广。从此，基层法律服务机构在全国范围内逐步发展起来。1985年3月，全国司法厅（局）长会议根据“四个服务”的指导思想，再次要求各地根据实际情况，积极创造条件，在乡镇设立法律服务机构[4]。同年7月，中央书记处（第221号）会议纪要充分肯定了司法部“四个服务”的业务指导思想，为基层法律服务工作指明了方向。

1986年1月，司法部专门发出通知，要求全国各地积极创造条件，继续抓紧建立基层法律服务所，同时对已经建立的基层法律服务所要加强管理指导，完善工作制度，提高服务质量，并提出在城市街道和厂矿企业也要积极探索出加强基层法律服务的路子。同年8月，司法部又召开会议进一步提出了既要积极又要实事求是、稳步发展基层法律服务所的指导思想。

1987年5月，司法部在北京召开全国乡镇法律服务[5]工作会议，全面总结了创建法律服务所的成绩和经验，提出了“巩固、提高、完善、发展”的方针任务，讨论、修改了《关于乡镇法律服务所的暂行规定》，并于5月30日颁发各地执行[6]。《暂行规定》对乡镇法律服务所的宗旨、业务范围、人员组成、领导体制及工作制度等都作了规定，标志着基层法律服务工作进入了规范化管理阶段。

同年8月，司法部制发了统一的《乡镇法律工作者证》，由县（市、区）司法局发给经审查合格的基层法律服务工作者。1988年2月，国务院物价局下发的《关于印发第二批〈国务院有关部门行政事业性收费管理目录〉的通知》中，将基层法律服务所业务收费列为准予收费的项目。1989年，司法部又相继发出了《关于进一步加强乡镇法律服务所组织建设的若干意见》、《乡镇法律工作者守则》、《乡镇法律服务业务工作细则》等一系列规范性文件。1992年，司法部召开全国乡镇法律服务所整顿总结暨经验交流会议，提出了广泛开展等级所评定和倡优达标活动，把基层法律服务所建设重点转到了上等级、上水平、上质量、上效益的新阶段。[7]

邓小平南巡讲话之后，为适应建立社会主义市场经济体制的要求，司法部专门研究制发了《关于深化基层法律服务工作改革的意见》，明确提出了改革的指导思想、目的要求、具体内容和方法措施，使基层法律服务所在体制、机制等各个方面都发生了深刻变化，向着健全完善方面不断发展。随后，基层法律服务所在全国进入稳步迅速发展新时期，直到1999年发展为颠峰状态[8]。

进入2000年以后，各地深入贯彻《基层法律服务所管理办法》和《基层法律工作者管理办法》两个规章，在全面开展基层法律服务所调整整顿工作的基础上，对现有的基层法律服务所设置、布局和管理体制进行调整整顿[9]，并逐一进行检查清理。自该年度始，全国基层法律服务所数目、从业人数均有所减少，业务量处于不稳定状态，有的有所上升，有的则开始下降。截止2002年底，全国仍有基层法律服务所26889个，较2001年减少1758个，从业人员共98541人，较上一年减少9444人[10]。 

2002年8月，国务院在清理整顿经济鉴证类中介机构的通知中 ，将基层法律服务机构明确列为“经济鉴证类中介机构”，要求进行“脱钩改制”；同年，司法部在《关于加强大中城市社区法律服务工作的意见》中明确提出基层法律服务所要面向基层、面向社区、面向群众，坚持服务的公益性、便民性[11]。

随后，张福森部长在上海举行的加强大中城市社区法律服务工作座谈会上表示：不能让基层法律服务演变成为“二律师”，街道法律服务所要从诉讼领域逐步调整出来，必须对法律服务的资质进行更为科学统一的管理，否则不同的资质从事相同领域的法律服务，不仅会造成法律服务秩序的混乱，而且还会影响司法的权威[12]。

2003年7月，司法部基层工作指导司副司长杜茂在全国司法厅（局）长会议上的讲话[13]中，将基层法律服务所进一步定位为“公益性社区法律服务组织”[14]，主张将基层法律服务所一部分转变为律师事务所，一部分过渡为我国未来法律援助体系的一部分，通过政策调节逐步减少并消亡现有基层法律服务所。这是迄今为止官方正式会议对基层法律服务所所做的最新定位，也是与司法部近几年不断出台的方针、政策相吻合的[15]。

二、存在问题和改革的原因

回顾20余年的发展历程，我国基层法律服务工作的产生的确与当时律师、公证力量不足有关，但其发展和壮大有着更加深刻的历史背景。第一，在法律服务方面，它适应了农村商品生产和市场经济发展迫切需要，与律师服务形成了拾遗补缺的格局；第二，在法律援助方面，它贴近群众、服务便捷、收费低廉、便于广大贫困、弱势群体获取法律救助，是我国尚不发达的法律援助制度的重要补充；第三，在基层司法行政工作方面，它适应了基层司法所（司法助理员）人员少、任务重、增编缓慢的实际，在不受编制和财政经费限制的情况下，建立和发展了一支专门队伍，成为乡镇街道司法所履行职能的得力助手[16]。

有评论说，我国基层法律服务所二十年来取得了一定的发展成就，特别是在满足基层群众法律服务需求方面、在协助基层政府和村（居）民自治组织推进依法行政和依法治理方面发挥了积极作用，已经成为具有中国特色的社会主义法律服务体系的重要组成部分[17]。但是，另一方面，我们也应看到，由于国家对基层法律服务工作的性质和功能定位长期以来没有统一的认识，实践中存在的问题确实比较多，已经严重影响了基层法律服务所的正确健康发展。

20世纪90年代初期，中共中央、国务院《关于加强社会治安综合治理的决定》等有关文件将基层法律服务所作为“政法基层组织”之一；2000年3月，司法部《基层法律服务所管理办法》规定，“基层法律服务所按照事业法人体制进行管理和运作”；前述我们知道，国务院在清理整顿经济鉴证类中介机构的通知中将基层法律服务机构明确列为“经济鉴证类中介机构”，要求进行脱钩改制； 2002年，司法部在《关于加强大中城市社区法律服务工作的意见》中，则要求基层法律服务所面向基层、面向社区、面向群众，坚持服务的公益性、便民性；在2003年7月全国司法厅（局）长会议上的讲话中，基层司又进一步主张将其主体逐步转变为“公益性社区法律服务组织”。目前，我国基层法律服务所在实践中存在的问题具体表现在：

1、基层法律服务所和法律服务工作者的地位和执业活动在立法上缺乏足够的支持[18]。由于基层法律服务所的设置[19]仅依据两个“部令”，其法律的权威性和社会的认知度与法治社会对法律活动的要求明显不相适应，也难免与国家陆续出台的有关机构、人事、收费、税管、整顿法律服务秩序等改革措施相冲突，处境一直颇为尴尬。众所周知，我国诉讼法律制度由三大诉讼法构成，刑事诉讼法规定，只有律师才能作为职业法律工作者接受委托，担任辩护人；民事和行政诉讼法规定，经法院许可的公民可以担任诉讼代理人，所谓公民代理，是一种临时性的、个人性的不得收取代理费用的活动，不是专门的职业性活动。三大诉讼法都没有赋予基层法律服务代理诉讼的职能[20]。同时，基层法律服务人员等由于缺乏明确的法律主体资格，在查案阅卷、调查取证、代理诉讼等方面受到很大限制，不利于维护当事人的合法权益。

2、基层法律服务工作缺乏应有的稳定性。我们知道，基层法律服务所最早是在沿海地区出现，由司法部在全国加以推广，因此没有任何立法上的依据，也没有任何成功经验可以借鉴，完全是在实践中摸索，其管理方式是靠行政命令不断向全国发通知、指示或精神，发现问题就解决问题。由于没有现成的模式，基层法律服务所的工作总是根据部里政策或国务院命令不断地变[21]。基层法律服务所由最初与乡镇政府司法所“政事合一”、“合署办公”，到按照“国办发［２０００］５１号”和“清办函［２０００］９号”文件精神完成改制后，“不再属于行政挂靠机构或事业单位，实行自主执业、自收自支、自我管理、自我发展的自律性运行机制，成为符合法律中介服务行业规则的合伙制执业组织形式”，再到日前张福森部长在全国司法厅（局）长座谈会上，要求基层法律服务立足社区，从满足城市低收入阶层和弱势群体的法律需求等特殊作用出发，将大中城市基层法律服务工作职能定位在“以街道社区为依托，面向基层、面向社区、面向群众，提供公益性、非营利性法律服务”上，使得基层法律服务定位在短时间内出现政策的反复性和不连续性，以及定位本身带来的难以把握性和操作性[22]

3、在职能作用和业务范围上，基层法律服务所与律师等法律服务队伍界限不清、形成交叉和矛盾。由于在管理模式和发展模式上盲目效仿律师或者其它法律服务业的经验，基层法律服务工作常常脱离实际，特别是农村基层法律服务组织建设、队伍建设和业务发展各个方面，或受到牵制，或面临矛盾，或动力不足，总体水平提高缓慢[23]。这些矛盾和问题，尽管在一定的历史时期内可以通过科学的管理在一定程度得到缓解，但随着我国社会主义市场经济的发展，法治的完善和社会管理制度的健全，其内在固有矛盾必将日渐突出，渐渐使这项工作、这支队伍难以为继。有人说法律服务所“在名称上不伦不类，在工作上不死不活”，虽不准确，也不无道理。因此，必须根据基层法律服务的基本特征、功能定位和发展方向，从实际出发，走自己的发展道路，确定区分于普通律师的基层法律服务工作职能、业务范围、组织形式和运行机制，要建立适合农村基层法律服务工作自身特点的机构、人员管理体制，形成规范的基层法律服务机构和人员称谓，使群众便于识别，避免将其混同于普通律师机构和人员。

4、基层法律服务所政事不分，缺乏自我发展的机制和活力。目前，大部分法律服务所与乡镇司法所是两块牌子一套人马，大部分法律服务工作者同时又是政府公务员，法律服务所的工作受制于司法所[24]，司法所必须服从党委政府名目繁多的中心工作，因而很多法律服务工作者真正从事法律服务的时间非常有限。根据司法部《基层法律服务所管理办法》第三条规定：“基层法律服务所接受县级司法行政机关或者乡镇、街道司法所的委托，协助开展基层司法行政工作。”具体即要配合当地司法所协助承担调解民间纠纷、普法宣传、法律援助、１４８法律服务等司法行政工作，参与基层民主法制建设等，而且这些都是没有报酬的。该《管理办法》第四十条规定：“县级司法行政机关和乡镇、街道司法所可以对基层法律服务所定期进行检查或者发现问题随时进行检查，可以要求基层法律服务所报告工作、说明情况，提交有关材料，基层法律服务所及其从业人员不得拒绝。”不仅如此，在法律服务事项、收费标准等方面相当一部分是听命于行政领导。由于法律服务受制于行政管理，不可能按照市场规律运行，这是造成我国基层法律服务市场长期弱化、徘徊不前的根本原因。

5、基层法律服务主体量少质弱，不适应农村法律服务的需要。2002年底，全国共有执业律师12.2万人，其中在大中城市从业的有10万余人，约占全国律师总数的85%，而在拥有全国80%人口的县城及广大农村只有7万余人（持证人数）的基层法律服务工作者作为法律服务市场的补充[25]。目前全国共有39240个（平均一个乡镇不到一个）法律服务所，而且在7万余名法律工作者中多数是兼职，不是专职从业人数。根据海南省司法厅长施文在《关于拓展农村法律服务的思考》一文[26]的统计数字，受各方面因素的影响，真正在一线从事法律服务的人员，就全国而言不超过三万人，实际从业的法律服务工作者与农村人口的比例不足万分之零点三，法律服务工作者中具有大专以上学历的仅为62.9%（其中还有不少水分），多数没有受过全面系统的专业培训，因此能承担的法律服务业务十分有限。

6、法律服务领域机构林立[27]，鱼龙杂混[28]，法律服务市场秩序混乱。基层法律服务所受到业内人士批评最多的是从业人员素质普遍低下，准入门槛低，低价竞争，与律师“抢饭碗”[29]。据有关报道，我国法律服务市场秩序混乱主要表现在：法律服务主体不规范，机构林立，业务交叉，甚至还有一些未经任何部门批准、擅自设立的机构[30]；法律服务市场管理职责不清，权威性不强，管理力度不够；少数法律服务市场从业人员职业道德低下、诚信缺失，恶性竞争，高收费、乱收费现象还比较严重等[31]。针对上述现象，张福森部长在2003年全国司法厅（局）长会议上强调，要规范法律服务市场秩序，明确界定法律服务市场的主体和业务范围，为充分发挥法律服务在完善社会主义市场经济体制中的作用创造良好的环境。

张福森提出，从法律服务的发展规律和世界发达国家的情况看，未来中国法律服务队伍的构成人员主要是律师，在现阶段，由于律师队伍不足，在广大农村应以基层法律服务机构为补充。基层法律服务机构和社会法律咨询服务机构只能从事法律、法规许可和政策规定的业务，因此，必须开展整顿和规范法律服务市场秩序工作，要对各类面向社会从事有偿法律服务的机构进行一次普遍清理[32]。

三、改革转型的方向

目前，关于基层法律服务所改革转型的讨论比较多，归根到底，不是转不转的问题，而是如何转、转到什么方向的问题。因为现有基层法律服务所存在既没有法律依据，在实践中也确实产生了很多问题：一方面关系到整个基层法律服务所本身维持和发展问题，另一方面涉及到社会制度构造与法律服务体系完善的问题。综合国内这几年的讨论情况，主要有两种观点：

第一种观点，将基层法律服务所定位为“公益性社区法律服务组织”。主张逐步打掉基层法律服务所这种组织形式，通过政策调整，将有条件的基层法律服务所合并到律师事务所，其余部分过渡为公益性社区法律援助组织[33]。这是目前国内对于基层法律服务所改革形成的主流观点，并且由司法行政部门正在实施[34]。根据杜茂在《2003年全国司法厅（局）长会议上的讲话》，具体实施方案如下：

第一步：加强基层法律服务所组织建设，提高队伍素质，为向新型的法律服务（法律援助）组织转化奠定基础、准备条件（基层法律服务所不能冲击和影响以律师为主体的法律服务体系框架）。

第二步：将基层法律服务所定位为社会公益性事业单位。所谓“事业单位”，是指为了社会公益目的，由国家机关举办或者其它组织利用国有资产举办，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。根据有关解释，“公益性”是指为公众利益服务，不以盈利为目的，可以收取一定的成本费用，以弥补成本和维持机构的正常运转。

第三步：调整和规范基层法律服务所的业务范围，依据基层多层次、多样化的法律服务需求，对基层法律服务的业务范围给予科学的界定和必要的“限制”[35]，“扭转目前业务过于宽泛、与其职能和能力不相适应、与律师服务相冲突的状况”。

第二种观点：主体并轨，分类管理[36]。目前持有这种观点的主要是部分学者和少量政府官员，他们从中国农村人口与贫困人口众多、律师主要集中在大中城市的实际情况出发，提出建立二元制“普通律师”与“基层律师”分类制度，使“基层法律服务工作者”的工作及身份合法化，严格准入制度，加强管理。按照施文先生在《关于拓展农村法律服务的思考》[37]一文的具体设想是：

（1）修改律师法，将律师分为二大类，即“普通律师”和“基层律师”。普通律师是通过全国统一司法考试、获取律师资格、在全国范围内自主择业的律师；基层律师是通过全国统一基层律师考试、获取基层律师资格、在限定区域和审级内从事法律服务的律师。在《律师法》中设“基层律师”专章，明确基层律师的法律地位、权利义务、服务领域、法律限定等，其它如法律要求、职业道德、职业纪律等方面则受律师法统一规范。基层律师执业以县级行政区划为限，其服务范围只能代理基层法院一审案件，其它完全放开。

（2）在修改律师法的基础上，由司法部制定“基层律师”管理实施细则，规定基层律师的具体管理事项，也可设立全国性“基层律师协会”，实行自我管理、行业自律，乡镇司法所不再作为一层管理机构，淡化行政色彩，努力同市场接轨。

（3）确定不同地区基层律师的收费标准，合理规定上限，协调国家税务部门制定相对优惠合理的税收标准，扶持农村法律服务业的发展壮大。

无庸置疑，不论是哪一种方案，都已经注意到了我国基层（特别是农村）法律服务工作的长期性和必要性这一事实[38]，不过，究竟哪一种方案更加适合我国的国情，是令人踌躇的，至少是有争议的。傅郁林老师在其《基层法律服务项目理论大纲》中认为[39]：（1）中国基层特别是农村社会对于法律服务的需求尚处于较低层次，象基层法律服务所这样层次较低、收费也较低的基层法律服务机构有相当大的生存空间，他们一方面直接解决当事人的部分案件从而构成非诉讼纠纷解决机制的重要组成部分（如主持调解），另一方面，在基层社会文化层次较低以至于无法利用基层司法救济机制的状况下，他们在司法专业化程度较低的基层法院中代理当事人进行诉讼，从而成为解决小额、简易案件的重要沟通媒介。（2）目前所建议扩大的法律援助制度也不可能替代基层法律服务体系，因为法律援助只是针对社会的特殊群体而设置的司法救济制度，其受益主体范围太小、所适用的事项范围太窄。